El cumplimiento íntegro de penas para los terroristas venía tomando cuerpo en la mente de Aznar desde 1995. Tras sobrevivir a un atentado de ETA, el líder del PP boicoteó la política de reinserción de etarras que desarrollaba el Gobierno del PSOE. Asesorado por Jaime Mayor Oreja, el 30 de julio de 1995, tras el asesinato del teniente general Francisco Veguillas, Aznar lanzó la propuesta de reformar el Código Penal, que dinamitó el ya frágil consenso antiterrorista.
La propuesta devino promesa electoral en 1996, pero su ajustada victoria le forzó a pactar con el PNV y, por tanto, a aparcar el proyecto.
