La mayoría cualificada es la máxima garantía que se conoce en democracia. Esta fue una de las grandes aportaciones de EEUU a la construcción del Estado Constitucional. Cuando de la reforma de una constitución se trata, se excepciona la vigencia de la mayoría simple, que es la norma que preside el funcionamiento diario de todo sistema político democrático, y se exige una mayoría cualificada. En el día de hoy esta exigencia de mayoría cualificada para la reforma de la constitución se ha universalizado. Todas las constituciones democráticas la contienen.
Pero no solamente se ha universalizado, sino que, en algunos países se ha extendido la exigencia de dicha mayoría cualificada a otros territorios distintos de la reforma. Es lo que hizo el constituyente español de 1978, que extendió la exigencia de la mayoría cualificada de tres quintos del Congreso de los Diputados y del Senado para la reforma de la Constitución, a la elección de los magistrados del Tribunal Constitucional (TC) y de los miembros del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ). Dicha mayoría se extendería después al Defensor del Pueblo.
La razón de ser de la exigencia de la mayoría cualificada para la reforma de la Constitución salta a la vista. Las reglas del juego político democrático tienen que ser el resultado de un pacto y no de una imposición de la mayoría simple. La renovación del poder constituyente no puede hacerse de manera unilateral, sino que tiene que hacerse de forma consensuada. Esta es la garantía en la que descansa todo nuestro ordenamiento jurídico. De ahí que el Título X sea el título más importante de nuestra Constitución.
XAHORA BIENx, el constituyente español consideró que para garantizar la supervivencia de la Constitución no bastaba la mayoría cualificada para la reforma, sino que era necesario que tal mayoría se extendiera en todo caso a la designación de los magistrados del TC y también a los miembros del CGPJ y al Defensor del Pueblo. La decisiva es la de los magistrados del TC. Jurídicamente, el TC es el complemento necesario de la reforma de la Constitución. Sin justicia constitucional esa reforma tendría un valor político, pero no jurídico. No habría forma de impedir que se produjera una vulneración de la Constitución. De ahí que la exigencia de la mayoría cualificada para la designación de sus magistrados caiga por su propio peso. La Constitución dispone, pues, de las máximas garantías que se conocen en democracia para preservar su vigencia y están, además, bien configuradas, de manera perfectamente comparable como figuran en todas las demás constituciones democráticas dignas de tal nombre.
¿Qué pasa, entonces? ¿Por qué no operan en la democracia española como lo hacen en los demás países de nuestro entorno? ¿Por qué en España no se hace uso de la reforma de la Constitución y se hace un uso excesivo de la justicia constitucional? Porque esto es lo que está ocurriendo. Nuestro sistema de garantías funciona mal por defecto y por exceso. Por defecto en lo que a la reforma se refiere. Todos los países europeos reforman sus constituciones con normalidad. Alemania ha reformado la Ley Fundamental de Bonn en más de 50 ocasiones. Francia, la Constitución de la Quinta República en más de una docena. Portugal también ha reformado su Constitución de 1975 en varias ocasiones. España solo ha reformado la Constitución una vez y no fue propiamente una reforma, sino un incidente en el proceso de aprobación del Tratado deMaastricht.
Por exceso, en lo tocante a la justicia constitucional. En ningún país europeo se recurren prácticamente todas las leyes aprobadas en una legislatura, como está ocurriendo en esta. No es posible que todo lo que hace una mayoría parlamentaria sea anticonstitucional. Se podrá estar en desacuerdo políticamente con la legislación aprobada, pero el desacuerdo político no puede convertirse en descalificación jurídica. Entre otras cosas porque basta con que cambie la mayoría parlamentaria en otras elecciones para que esa legislación pueda ser modificada o derogada.
Existe una clara conexión entre esta doble patología. El desuso del instituto de la reforma y el uso excesivo de la justicia constitucional tienen una raíz común. Lo que ambas nos están indicando es que no somos capaces de renovar la voluntad constituyente de formar parte de un mismo sistema político. Madison decía que la democracia es un sistema armónico de frustraciones mutuas. La frustración del adversario es no sólo el derecho, sino la obligación de todo partido político. En esa frustración reside una de las mejores garantías para la libertad de los ciudadanos. Pero no se puede olvidar nunca que se trata de la frustración de un adversario y no de la aniquilación de un enemigo. Por eso he subrayado el término armónico. Hay algo que tiene que ser compartido, que tiene que estar por encima de toda discusión. Sin ese común denominador no es posible la reforma y nos veremos abocados a la prolongación permanente del debate político ante el TC, haciendo imposible su funcionamiento normal.
Desde 1993, el PP solamente se ha mostrado dispuesto a aceptar ese común denominador cuando ganaba las elecciones y ocupaba el Gobierno de la nación, pero no cuando las perdía y el poder lo ocupaba el PSOE. De ahí la extrema crispación de la última legislatura de Felipe González y de la primera de José Luis Rodríguez Zapatero . El desastre institucional es la consecuencia de todo ello.
*Catedrático de Derecho Constitucional
