El Supremo impide la instalación de grandes plantas fotovoltaicas en los Llanos de Cáceres

El Tribunal Supremo mantiene la anulación de la modificación del Plan General Municipal (PGM) de urbanismo que Ayuntamiento de Cáceres, Junta e Iberdrola promovieron para facilitar la instalación de grandes plantas fotovoltaicas en suelo no urbanizable de protección especial Llanos. La mantiene porque para la sección quinta de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo no ha lugar al recurso interpuesto por las dos administraciones y por la compañía eléctrica contra una resolución del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura (TSJEx), que en una sentencia de diciembre de 2021 anuló la modificación de la normativa de urbanismo de la ciudad que facilitaba la instalación de megaplantas en suelo no urbanizable y protegido de los Llanos. Con su resolución, el TSJEx daba la razón a la asociación conservacionista Adenex.

Al considerar que no ha lugar para los recursos de ayuntamiento, Junta e Iberdrola, el Supremo confirma con su sentencia del pasado marzo la decisión del tribunal extremeño. Con ello, la modificación puntual del plan de urbanismo, que se empezó a tramitar al comienzo de esta legislatura y que ha estado en vigor hasta ahora, decae definitivamente porque contra la resolución del Tribunal Supremo no son posibles nuevos recursos

La principal consecuencia de la sentencia del Supremo es que se vuelven a aplicar las limitaciones para la instalación de parques fotovoltaicos en el suelo no urbanizable de protección Llanos. Se pueden implantar, pero de menor tamaño. No obstante, el ayuntamiento anunció este mismo martes que promoverá otra modificación.

Entre otros motivos para rechazar los recursos, el Supremo considera que no ha quedado demostrado en los mismos que con esta modificación del plan de urbanismo no se vulnere el principio de regresión, instrumento normativo con el que se quiere evitar que la supresión o la relajación del nivel de protección de un terreno protegido o de un espacio natural pueda producir daños ambientales de carácter irreversible.

La modificación del plan de urbanismo la promovió la sociedad Parque Solar Cáceres, empresa de Iberdrola, y la tramitaron y aprobaron el Ayuntamiento de Cáceres y la Junta de Extremadura. Con la modificación se quitaban las limitaciones que había para la implantación de grandes proyectos de fotovoltaicas en los suelos no urbanizables de especial protección Llanos. Mientras estuvo en vigor esta modificación, Iberdrola pudo instalar su gran planta fotovoltaica que está en las inmediaciones de la carretera N-521, entre Malpartida y Aliseda, pero dentro del término municipal de Cáceres.

 La modificación del plan afectaba a una superficie de 17.119 hectáreas. A todo el suelo no urbanizable protegido Llanos, (aunque no se incluyen los espacios que están dentro de la Zona de Especial Protección de Aves -Zepa- de los Llanos de Cáceres y Sierra de Fuentes). No es un espacio continuo, sino que está repartido en distintas zonas del término municipal.

No se acredita que no se vulnere la regresión ambiental con el cambio del PGM

Antes de su modificación, el plan, aprobado en 2010, limitaba la implantación de plantas fotovoltaicas. Solo permitía aquellas instalaciones con una potencia máxima de cinco megavatios y con una superficie máxima de diez hectáreas. Con la modificación del plan de urbanismo se quitaron estas dos limitaciones. Ahora, tras la sentencia del Supremo, tienen que volver a aplicarse estos dos límites en todo el territorio del suelo no urbanizable de protección especial Llanos.

El Tribunal Supremo da tres argumentos con los que, entre otras consideraciones, se justifica que no haya lugar a los recursos presentados por Ayuntamiento de Cáceres, Junta e Iberdrola. El primero de esos argumentos es que la protección que la norma urbanística de la ciudad da al suelo no urbanizable Llanos es consecuencia «de ser un soporte fundamental de algunas de las zonas incluidas en la directiva de hábitats como hábitats prioritarios». 

El tribunal apunta que la falta de una evaluación ambiental ordinaria hace que no se sepan las incidencias en los suelos protegidos

Este suelo no urbanizable de protección especial Llanos es colindante con los espacios de la Red Natura 2000, una red, según puntualiza el Tribunal Supremo, ecológica europea de áreas de conservación de la biodiversidad que incluye Zonas de Especial Conservación (ZEC) y Zonas de Especial Protección de Aves (Zepa). Dentro del término municipal de Cáceres destaca la ZEC Y ZEPA de los Llanos de Cáceres y Sierra de Fuentes. La red, puntualiza la sentencia, tiene por finalidad asegurar la supervivencia a largo plazo de las especies y de los tipos de hábitats en Europa, «siendo el principal instrumento para la conservación de la naturaleza en la Unión Europea». En este caso se está decidiendo sobre un suelo que en Cáceres es «un soporte fundamental», según el Supremo, de hábitats prioritarios. No es algo baladí, sino fundamental.

El segundo argumento es que «no ha quedado acreditado que esa función -que tiene el suelo no urbanizable de protección Llanos- de soporte de protección» de la Red Natura 2000 comprometa a sus 17.119 hectáreas, incluso el Tribunal Supremo considera que es algo que «parece desproporcionado». Este apunte es destacado porque, aunque no entra en los recursos del ayuntamiento, la Junta e Iberdrola, sí deja entrever que esa protección que el plan da al terreno puede, en determinadas situaciones, ser excesiva. El ayuntamiento se acogió este martes a ese razonamiento para anunciar que tramitará una nueva modificación. 

El Supremo también opina que parece excesivo que haya 17.119 hectáreas como suelo rústico con una protección de Llanos

Este segundo argumento, de la desproporción en la protección, sí podría haber abierto una puerta a la continuación de la modificación del plan general de urbanismo ahora anulada. Pero el tercero de los argumentos que da el Supremo la termina de cerrar, ya que considera que al no haberse sometido la modificación del plan a una evaluación ambiental ordinaria «se desconocen las posibles» incidencias sobre el espacio de la Red Natura 2000. 

En los fundamentos de su sentencia, el Tribunal Supremo explica que «no existe un informe de evaluación ambiental ordinaria de los efectos que sobre la Red Natura 2000 puede tener la implementación de placas fotovoltaicas en una superficie de 17.119 hectáreas». La evaluación que se pudiera hacer de cada uno de los proyectos -que tienen una extensión menor- «no son demostrativos de los efectos perniciosos que sobre la Red Natura puedan ocasionar las macroplantas». A lo anterior, el tribunal apunta que no se puede olvidar que la producción de energía está considerada «como una actividad potencialmente contaminante del suelo»

Las dos incógnitas que el tribunal expone en los argumentos segundo y tercero (no se demuestra si la protección es excesiva y tampoco se aporta una evaluación ambiental ordinaria que aclare qué efectos puede tener en la Red Natura 2000) llevan al Supremo a la conclusión de que «impiden la estimación» de los recursos de ayuntamiento, Junta e Iberdrola.

El Tribunal Supremo no se pronuncia sobre si con esta modificación concreta del plan general de urbanismo de Cáceres se está vulnerando el principio de no regresión ambiental, no hay nada que demuestre que no se produce o al revés. Para el Supremo no vale con que se varíe la norma urbanística o se rebaje la protección que se da a un terreno para que deje de producirse una vulneración del principio de no regresión, dado que lo relevante son los efectos reales que tenga sobre el espacio una menor protección con la autorización de una mayor actividad. Por eso el tribunal concluye en uno de sus fundamentos de derecho, que además se declara como doctrina casacional, que la regresión en materia de medio ambiente en la planificación urbanística «es una cuestión fáctica, que puede llevarse a cabo sin que para ello sea requisito o condición una alteración de la calificación o de los usos urbanísticos».